В този текст се прави адаптиран за широката публика критичен преглед на съответствието на българския законопроект в светлината на европейския опит в хармонизирането на антитерористичното законодателство с европейските норми за закрила на основни човешки права. За изготвянето му авторът, адвокат Ася Стоянова, е ползвала консултацията на международната неправителствена организация Fair Trials, на която тя е член на Консултативния борд.
Предстои разглеждането на второ четене на проектозакона за противодействие на тероризма. Приемането му на първо четене мина след почти насилствено обществено обсъждане, в което насилници бяха гражданите – критици, а насилена беше властта, която зорлем се включи с надменното „в цяла Европа има такива закони”. Реален дебат отново не се случи, също както стана с антикорупционния закон. Затова нямаме големи очаквания към второто четене. Но ни стана любопитно защо инициаторите на законопроекта бяха толкова повърхностни в защитата и не задълбочиха обосновката на иначе убедителния аргумент „в Европа е така”. Крият ли нещо? Оказа се, че да. Крият факта, че дебатът за сблъсъка между правата на човека, от една страна, и държавният стремеж към ограничаването им в името на националната сигурност, се води отдавна в Европа и вече е дал някои отговори, които никак не ползват едничкия аргумент „така го правят в другите държави”. Ще маркираме само някои от тях, за да видим доколко родният законопроект се е поучил от опита на останалите.
ТЕРОРИЗМЪТ В ИСТОРИЧЕСКИ КОНТЕКСТ
Борбата срещу едно явление изисква познаване на неговата история и развитие. В някои държави като Великобритания и Испания борбата срещу тероризма датира от десетилетия /ИРА, ЕТА/, съответно, историята на антитерористичното законодателство в тези европейски държави е най-дълга. Но за това после. По-важното е, че тероризмът съществува в различни форми и те не са задължително на религиозна основа. Нещо повече – исторически погледнато, в световен и европейски мащаб, най-големи щети са били нанасяни от държавния тероризъм или държавно протектирания тероризъм. Защото какво, ако не държавен тероризъм, са диктаторските режими на Хитлер, Сталин, Мусолини, Франко. Едно от основните оръжия на държавния тероризъм при тези режими е било именно законодателното ограничаване на гражданските права, под предлог за запазване на националната сигурност, стабилността и демокрацията. Не вярвате? Ето ви най-пресния пример от Турция, където действието на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи бе „временно” дерогирано под същия предлог. Съществува становище, че една от целите на терористичните организации е именно тази – ограничаване на гражданските права, което не само ще засили страха от тероризъм, но и ще подкопае доверието на гражданите в държавността, а колкото по-нестабилна и слаба е държавата, толкова по-благоприятна почва за терористична дейност предоставя. Затова съхраняването на гражданските права и свободи и много прецизният баланс между тяхното ограничаване и целите на антитерористичните мерки е изключително важно за самата борба с тероризма. Противното, в исторически аспект, е доказало много по-разрушителни последствия.
РАЗВИТИЕ НА АНТИТЕРОРИСТИЧНОТО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО И РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪД ЗА ПРАВАТА НА ЧОВЕКА (ЕСПЧ) И НАЦИОНАЛНИТЕ СЪДИЛИЩА ЗА УСЪВЪРШЕНСТВАНЕТО МУ
Както посочихме, някои европейски държави с дългогодишна история в борбата с тероризма имат антитерористично законодателство, действащо от десетилетия. В годините на най-сериозни терористични атаки и заплахи това законодателство е било толкова рестриктивно по отношение на гражданските права, че националните съдилища и ЕСПЧ нееднократно са обявявали мерките за противоречащи на Европейската конвенция за защита на правата на човека (ЕКЗПЧОС) и дори за противоконституционни /от националните съдилища/. Същевременно трудно може да се открие директна връзка между затегнатите законодателни мерки и ефективността на борбата с тероризма. Всъщност във Великобритания, която в един период приема изключително сурови законодателни мерки под предлог, че ще действат само временно, именно липсата на резултати в борбата с тероризма мотивира властите да удължат действието на иначе временните законодателни мерки.
Така през годините, отчитайки действителния ефект на ограничаващото гражданските права антитерористично законодателство, под влиянието на общественото недоволство и най-вече благодарение на коригиращата практика на ЕСПЧ и някои национални /включително конституционни/ съдилища, националното антитерористично законодателство в повечето държави търпи развитие към по-голямо съобразяване на фундаменталните човешки права и търсене на баланс в ограничаването на едни права и свободи /право на свободно придвижване, неприкосновеността на личния живот, свободата на мнение/ с оглед закрилата на други /правото на живот/.
Към днешна дата този баланс все още не е постигнат дори в „най-опитните” държави – Великобритания, Испания. И без да се заблуждаваме, българският проектозакон дори не държи първенството за ретроградност, неадекватност и самоцелност на мерките. Например, наскоро приетият в Полша антитерористичен законодетелен пакет съдържа откровено дискриминационни разпоредби по отношение на чужденците и на мюсюлманските групи, както и безмерното по своята несъстоятелност положение налаганите от съда /забележете, все пак – от съда!/ мерки за блокиране на интернет съдържание да могат да се обжалват само от главния прокурор или шефа на полската агенция за национална сигурност, не и от засегнатите граждани. Както у нас, така и в Полша, приемането на антитерористично законодателство стана набързо, без обществен дебат и понесе силни критики от обществеността и неправителствения сектор. У нас обаче отекна само „Ето, Полша също приеха такъв закон.” Нашият отговор е – а защо се равняваме по лошите примери и какво говори това за нас?
Въпросът, който естествено се налага, е дали родните участници в законодателния процес – вносители, комисии, парламентарни групи и Народно събрание, положиха нужната грижа и отговорност да почерпят от опита на останалите държави, да се запознаят с критиките към съществуващите закони на национално и европейско ниво, да изследват провалите на вече съществуващите закони, техните изменения във времето и как тези закони са се отразили на борбата с тероризма, да съобразят практиката на ЕСПЧ, за да не станем абонати на съда в Страсбург и по този закон, и да вземат най-добрите примери?
Отговорът е /колко изненадващо/ – НЕ. Защото, ако това беше сторено:
- Щеше да се установи, че в голяма част от държавите, в които въобще има антитерористично законодателство, превантивните мерки, ограничаващи права и свободи на гражданите, се налагат/одобряват само от съда като форма на гаранция срещу полицейски произвол. У нас налагането на мерките по чл. 17 от проектозакона единствено подлежи на последващ съдебен контрол, който обаче не спира изпълнението. Специален съкратен срок за разглеждане на тези дела не е предвиден, разглеждат се по общия ред на Административнопроцесуалния кодекс;
- Щяха да се съобразят и заложат в проектозакона реално, а не само на думи, принципите, утвърдени в практиката на ЕСПЧ като решаващи за постигане на баланс между целите на антитерористичното законодателство и ограничаваните с него права и свободи, съответно за законност на антитерористичните мерки. Тези принципи са – пропорционалност на законодателните мерки, яснота и конкретност на закона, спазване на презумцията за невинност и на правото на справедлив процес. Тези принципи са признати като задължителни и на ниво ЕС. Хартата на основните права на ЕС (съставена по ЕСПЧ) има същата правна стойност както Договорите за ЕС след 2009 г. (приемането на Договора от Лисабон). Съгласно Хартата, Европейският съюз трябва да действа и да законодателства в съответствие с Хартата и Съдът на ЕС ще отменя всеки законодателен акт, приет от институциите на ЕС в случай, че противоречи на Хартата. Хартата се прилага, както към институциите на Европейския съюз, така и по отношение на неговите държави-членки при прилагането на правото на ЕС. В обяснителните бележки на проекто-директивата за борба с тероризма, внесена от Европейската комисия за разглеждане на 02.12.2015 г. има цяла глава „Основни права”, в която е изтъкната важността на спазването на основните човешки и граждански права и свободи, залегнали в Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧОС) и Хартата на основните права на ЕС и е записано, че Европейският съюз и държавите-членки са длъжни при изработването на антитерористичното законодателство и определянето на мерките и наказанията да спазват принципите на законност, пропорционалност, презумцията за невинност и правото на справедлив процес, и да изключат всяка възможност за произвол. Единственото, което новият законопроект гарантира, обаче, е именно произволът. На тази фон прокламираните в началото на закона принципи на „спазване на Конституцията, законите и международните договори”, „зачитане и гарантиране правата на човека и основните свободи”, „откритост и прозрачност при провеждането на политиките за противодействие на тероризма”, звучат, меко казано, лицемерно, ако не и арогантно. Нито един от тези принципи не намира реална защита в законово предвидените процедури и дейности.
- Можеше да се положат повече усилия да се покаже на обществото, че действителната цел на закона е именно прокламираната в него такава, а не неоснователно и преследващо различни цели обзавеждане на силите за сигурност с нови и нови безконтролни правомощия, като например се предвидят: периодична ревизия на закона и неговото въздействие, въвеждането на фигурата на независим наблюдател с право да наблюдава, анализира и обобщава резултатите от прилагането на закона с оглед неговото усъвършенстване, въвеждането, подобно на Германия, на принципа за разделение на полицейските структури от „тайните служби” /в нашия случай от ДАНС/ с цел избягване концентрацията на власт и дебалансирането на разделението на властите.
За жалост, родните управници допуснаха една класическа, вече многократно повтаряна в останалите европейски държави грешка – да действат на принципа на условния рефлекс и най-вече с популистки цели, за успокоение на медиите и обществото, реагирайки набързо и повърхностно на последните тежки терористични атаки в Париж и Брюксел, показвайки бърза реакция и слаба ефективност. Но не само това. Възползваха се от чудесната възможност да дадат нови безконтролни правомощия на две силно политизирани структури, доказали неведнъж, че използват тези правомощия в угода на властта, а не на националния интерес или за защита на гражданите.
РОЛЯТА НА СЪДА И РАЗДЕЛЕНИЕТО НА ВЛАСТИТЕ
Отговорният и задълбочен подход към изработването на антитерористично законодателство и заимстването на европейския опит неминуемо ще наложат извода за изключителната роля на съда като гарант за спазването на горепосочените принципи и срещу полицейския произвол. Дали поради неосъзнаването на този факт или именно поради неговото осъзнаване, ролята на съда в проекто-закона за противодействие на тероризма е изтикана в ъгъла. Всъщност отговорът се налага от само себе си: при изготвянето на тази статия установихме, че законопроектът, който беше предоставен на сайта на МП за обществено обсъждане, е претърпял тихомълком и мимоходом промяна именно в тази част, преди внасянето му за разглеждане в НС. В първоначалния си вариант чл. 18 от проектозакона предвиждаше съдебно одобрение на превантивните мерки по чл. 17 от Специализирания наказателен съд, което само по себе си претърпя критики, заради твърде краткия срок на произнасяне. Във варианта, внесен в НС, предварителното съдебно одобрение напълно е отпаднало, за да остане налагането на мерките единствено в правомощията на ДАНС и МВР. Същевременно последващият съдебен контрол не е вкаран в по-кратки срокове, които биха му придали поне някакъв смисъл и санкционна роля. Т.е. независимо от обществените критики и въпреки тях, вносителите на законопроекта не само, че не подобриха проекта в насока защита на гражданските права от произвол, но и драстично го скопиха. Тайничко!
На национално ниво обаче е налице и друг съществен проблем. Както споменахме по-горе, разделението на властите и тяхното равнопоставено и независимо функциониране е гарант за ефективното и законосъобразно приложение не само на антитерористичния закон, но и на всички закони. В България имаме огромен проблем с липсата на тази изконна за демократичното ни държавно устройство предпоставка. Все по-мимикриращата независимост на трите власти, силно компрометираните им функции и сринатото доверие в тях обясняват острата реакция и подозрителност на обществеността към новия закон, но и правят още по-важно и решаващо балансирането и контрола на правомощията, поне на хартия, в него.
Но както започнахме, нямаме основания да очакваме отстъпление или доброволно усъвършенстване на проекта от страна на управляващата коалиция. Предстои да видим дали заявката за конструктивни предложения за промени от страна на опозицията ще се реализира при второто четене на закона в зала. Като за начало могат да се вслушат в гласа на обществото.
* Настоящата статия разглежда проекта за антитерористичен закон на принципно ниво и умишлно не се спира на конкретните проблемни разпоредби, на които бяха посветени множество материали в медиите.
